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中国农业和农村的发展道路

中国农业和农村的发展道路

 发布日期: 2012-2-10   阅读次数(3047)


   

 温家宝
    (2011年12月27日)
    这些年以来,中央每年召开农村工作会议,会前中央政治局常委会议和国务院常务会议审议农业农村工作思路和重大措施、对做好“三农”工作提出明确要求,会后发出指导农业农村工作的一号文件。这对统一认识、凝聚力量、推动工作发挥了重要作用。这次会议的主要任务是,贯彻落实党的十七大和十七届三中、四中、五中、六中全会以及中央经济工作会议精神,分析农业农村形势和交流经验,讨论《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见(讨论稿)》,部署明年农业农村工作。回良玉同志将就做好明年农业农村工作进行具体安排。各地区、各有关部门要认真落实会议精神。下面,我讲几点意见。
    一、充分肯定农业农村发展的巨大成就
    我们党历来高度重视“三农”工作,特别是党的十六大以来,在经济快速增长、国力不断增强的背景下,我们坚持统筹城乡发展,出台了一系列强农惠农富农政策,克服了重重困难,农业农村发展取得了举世瞩目的巨大成就。
    粮食连年稳定增产,农林牧渔全面发展。我们坚持把加强农业作为全部工作的重中之重和宏观调控的重点,及时采取一系列强有力的举措。粮食生产扭转了一度下滑局面,实现了历史罕见的“八连增”,今年总产达到11424亿斤,比2003年增加2810亿斤。粮食总产连续5年超万亿,标志着我国粮食综合生产能力稳定跃上了新台阶。同时,其他主要农产品全面增产,市场供应丰富。农业结构不断优化,优质农产品比重明显上升,规模化种养、区域化布局、标准化生产加速推进。农业物质技术装备水平稳步提高,9年来农田有效灌溉面积扩大了7300多万亩,农作物耕种收综合机械化率提高了22个百分点,2011年农业科技贡献率达到53.5%,有力支撑了农业持续稳定发展。生态建设力度明显加大,森林资源和林业经济快速增长。
    农民收入持续较快增长,生活水平显著提高。我们坚持把增加农民收入作为农村工作的中心任务,千方百计拓宽增收渠道,促进增产增收、优质增收、提价增收、务工增收、补贴增收,农民收入实现了连续多年较快增长。预计今年农民人均纯收入为6900多元,比2002年增加4400多元,按可比价格计算年均增速达到7.9%。特别是去年以来,中西部地区农民收入增速普遍超过东部地区,农民收入增速超过城镇居民,出现了城乡区域收入差距缩小的可喜迹象。农民吃穿住用等有了很大改善,日子越过越好。农村扶贫开发取得重要进展,推进扶贫开发政策与农村最低生活保障制度衔接,基本解决了农村贫困人口的生存和温饱问题。
    农村面貌加快改善,呈现和谐稳定的新气象。我们坚持把发展农村公共事业作为缩小城乡差距的重要抓手,持续加强农村基础设施建设和公共服务。9年来,全国新建改建了272万公里的农村公路,解决了3.26亿农村人口的饮水安全问题,新增农村沼气用户3000多万户,改造农村危房460多万户,农村电网改造、降低电价惠及广大农民。同时,下决心补齐农村社会事业这个短板,目前免费义务教育惠及1.3亿农村学生,新型农村合作医疗覆盖97%的农民,农村最低生活保障制度覆盖5300多万人,新型农村社会养老保险试点覆盖60%的县市、7800多万农民领取了养老金。农村教育、卫生、文化等社会事业全面发展,农村基层组织和民主法制建设不断加强,社会治安持续好转,党群干群关系明显改善。
    可以说,党的十六大以来这些年,是我国农业农村发生历史性巨变、农民得实惠最多的时期之一,是“三农”发展的又一个“黄金期”。农业农村发展的好形势,为我们战胜各种风险挑战奠定了坚实基础,为促进国民经济平稳较快发展提供了有力支撑,为保持社会和谐稳定作出了突出贡献。
    农业农村工作历尽艰辛,取得的成就来之不易。这些年来,各种自然灾害特别是水旱灾害频繁发生,耕地数量不断减少,农业劳动力大量转移,农业生产成本持续攀升。同时,我国加入世贸组织后,农产品关税大幅调减、国际竞争压力骤然加大。在这种情况下,实现农业稳定发展、农民持续增收、农村和谐繁荣的好局面,最根本的原因是中央政策对头、措施得力。我们在坚持党的农村基本政策基础上,适应形势变化,与时俱进地推进“三农”理论创新、制度创新和实践创新,为促进农业农村发展创造了有利的环境条件。我们确立了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想,制定了工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的指导方针,明确了在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的根本要求。我们提出了走中国特色农业现代化道路的基本方向,部署了加快发展现代农业、建设社会主义新农村的战略任务,全面推进农业农村又好又快发展。我们积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系,促进公共资源在城乡之间合理配置,推动城乡基本公共服务均等化,切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村,让公共财政的阳光更多地照耀到农村。我们坚持不懈推进农村改革创新,在一些关键环节上取得了重大突破,农村发展活力不断增强。这些年,我们集中力量,办了很多事关农业农村长远发展的大事、关系农民切身利益的好事,很多具有划时代和里程碑意义。
    第一,取消农业税,调整国家和农民的分配关系。实行家庭承包经营制度后,农村分配关系有了很大调整,农民得到实惠明显增加,但仍然要缴纳农业税,还要承担许多维持基层运转和公共事业发展的费用,再加上各种乱收费乱罚款乱集资,农民负担沉重,由此引发的恶性案件和干群冲突时有发生。为从根本上解决这个问题,我们从2000年开始进行农村税费改革试点。通过正税清费、降低税率,2006年最终在全国取消农业税,延续了2600年的按地亩向农民征税的制度从此退出历史舞台,全国农民每年减轻负担1335亿元。2000年到2011年,中央财政为此累计安排转移支付资金6543亿元,用于弥补基层减少的收入。为巩固农村税费改革成果,彻底跳出历史上农民负担循环往复、不断加重的“黄宗羲定律”,我们及时推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革等为主要内容的农村综合改革,探索建立了一事一议财政奖补等村级公益事业建设新机制,带动了农村上层建筑的变革和进步。这一系列重大改革,理顺了国家、集体、农民的分配关系,开启了农民休养生息的新时代。
    第二,实行农业生产补贴,强化对农业的支持保护。根据我国经济社会发展阶段的变化,我们适时建立农业补贴制度,逐步扩大实施范围,提高补贴水平。我们实行了种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴,2011年中央财政用于4项补贴的支出达到1406亿元。后来我们又把补贴政策拓展到畜牧业、林业、草原、节水灌溉和农业保险等领域。实行粮油、生猪等生产大县财政奖励补助,2011年中央财政安排资金达到255亿元。这些政策,有效调动了农民群众和地方政府发展农业生产的积极性,对保障粮食等主要农产品有效供给发挥了至关重要的作用。
    第三,全面放开粮食购销,迈出农产品市场化改革的决定性步伐。农村改革以来,我们逐步放开了绝大多数农产品购销和价格,对粮食流通体制市场化改革也进行了积极探索。在主销区和产销平衡区先行放开的基础上,2004年我们果断决定全部放开粮食购销,推进国有粮食购销企业改革,建立健全中央和地方粮食储备体系,实行最低收购价政策,初步构建起市场主体多元化、价格形成市场化的新型粮食流通体制。这项改革,使所有农产品流通纳入了市场化运行的轨道,是社会主义市场经济体制改革的重大成果,为充分发挥市场在农业资源配置中的基础性作用、促进农业发展提供了制度保障。
    第四,推进集体林权制度改革,调动农民造林护林积极性。我国有25亿多亩集体林地,长期以来存在着产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题,严重影响林业发展和林农增收。2003年我们启动了集体林权制度改革试点,将林地承包经营权和林木所有权落实到农户,确立林农的经营主体地位,实现“山定权、人定心、树定根”。2008年这项改革推向全国。集体林权制度改革将家庭承包经营从耕地拓展到林地,是对农村基本经营制度的丰富和完善,是调动亿万农民积极性、构建绿色生态屏障的重大举措,为促进林业又好又快发展和林农增收提供了强大动力。
    第五,改革农村义务教育经费保障机制,实现真正意义上的免费义务教育。长期以来,农村义务教育主要靠农民集资兴办。这既加重农民负担,又拉大了城乡义务教育差距。我们从改革农村义务教育经费保障机制入手,逐步把教师工资、公用经费等支出全面纳入公共财政保障范围,中央和省级政府更多地承担起发展农村义务教育的责任。我们先在贫困地区实行“两免一补”政策,并逐步将免费义务教育扩大到全国农村。加强农村师资队伍建设,实施农村校舍改造,改善农村办学条件。最近我们又决定,在集中连片特困地区实施农村义务教育阶段学生营养改善计划,中央财政每年安排160亿元,为2600万在校生提供营养膳食补助。通过这些年的努力,我们在推动城乡义务教育均衡发展方面取得了重大进展,农村孩子都有学上、都能上得起学的目标已基本实现。
    第六,建立健全农村社会保障制度,消除农民后顾之忧。过去,农村社会保障基本上是个空白,农民生活主要靠家庭、靠集体、靠土地来保障。我们把为农民提供社会保障作为民生建设的重要内容,探索建立适合我国国情的农村社会保障制度。实行新型农村合作医疗制度,着力解决农民看病难看病贵问题。建立农村最低生活保障制度,将符合条件的农村生活困难人口全部纳入覆盖范围,为他们提供了兜底的基本生活保障。推动新型农村社会养老保险,促进农民养老方式实现重大转变。在短短几年时间内,基本建立起覆盖数亿农民的农村社会保障三项制度,是个了不起的成就,几千年来中国农民“老有所养”、“病有所医”、“困有所济”的愿望正在实现。 
    第七,清除不合理政策和限制,公平对待农民工。改革开放以来,进城农民工为推进工业化城镇化作出了巨大贡献,但却长期没有受到公平对待,合法权益得不到有效保护。我们本着以人为本的理念,提出要善待农民工,2003年果断废止了城市收容遣送条例,着手消除对农村劳动力合理流动、进城务工经商的束缚,大规模开展清理拖欠农民工工资行动,大力整治农民工劳动就业环境。特别是2006年国务院专门出台了解决农民工问题的文件,提出了做好农民工工作的总体思路和政策措施。近年来,农民工就业领域不断拓宽,工资水平、社会保障标准逐步提高,随迁子女入学问题加快解决,就业培训和服务纳入公共服务体系,劳动保护和居住条件不断改善,合法权益得到越来越有效的保障。在农民工问题上,从缺乏公平对待到善待、从限制进城到提供服务的根本性转变,是实现社会公平正义的重大进展,是社会文明进步的重要标志。
    经过这些年的不懈努力,我们不仅创造了巨大的物质财富,推动了农村发展进步,而且取得了丰硕的“三农”理论成果,积累了解决“三农”问题的宝贵经验,初步形成了强农惠农富农的政策体系,基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度框架,进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路。
    二、准确把握农业农村发展中的几个重大问题
    当前和今后一个时期,我国仍将处于工业化城镇化快速发展阶段。遵循经济社会发展规律,立足我国基本国情农情,同步推进工业化城镇化和农业现代化,建设社会主义新农村,是关系改革开放和现代化建设全局的重大任务。我一直在思考这些问题。这里,我谈点认识与想法。
    (一)关于发展现代农业
    对我们这样一个人口众多的大国来说,立足国内解决粮食和主要农产品供给问题,始终是治国安邦的头等大事,任何时候都不能掉以轻心。在推进工业化城镇化的进程中绝不可忽视农业现代化。尽管这些年粮食和主要农产品产量大幅增加,但生产能力仍不稳固,供求关系仍然偏紧,有的年份出现了部分农产品紧缺、价格涨幅过大的问题。综合分析各方面情况,今后保持农产品供求平衡的任务将更加艰巨。一方面,人口总量将继续增长,城镇化率和城乡居民消费水平将不断提高,农产品的工业用途不断拓宽,全社会对农产品需求会持续增长、质量安全要求不断提升。另一方面,耕地和水资源紧缺、农业生产成本上涨、青壮年劳动力减少、环境污染和生态退化等问题日益突出,自然灾害呈多发频发重发态势,农业稳定发展的难度越来越大。同时还要看到,影响我国农产品市场供求和价格的因素增多,除去国内农业生产情况外,还有国际上农业丰歉、石油价格涨跌、投机资本炒作、货币汇率波动等。因此,促进农业发展、保障粮食等农产品供给决非易事,稍有闪失就会影响经济发展和社会稳定大局。解决这一问题,根本出路在于加快推进现代农业建设,转变农业发展方式,不断提高农业综合生产能力。现代农业建设涉及面很宽,必须紧紧抓住其中的几个关键环节。
    一是坚持实行最严格的耕地保护和水资源管理制度。我国耕地本来就少,各项建设又必然要占用耕地,这是一个很大的矛盾。这些年我们在保护耕地方面可以说态度坚决、措施严厉,但耕地每年仍以几百万亩的速度被占用,而且大都是优质耕地。今后一个时期,随着工业化城镇化的推进,保护耕地面临的压力会更大,必须坚决实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,决不能有丝毫放松。在这个事关民族生存发展、子孙后代长远生计的问题上,没有任何讨价还价的余地。保护和利用好耕地,既要运用法律和行政手段,也要采取经济手段。要总结一些地方建立耕地保护补偿制度、加强耕地质量建设的成功经验,加快建立健全耕地保护和建设的长效机制。同时,加大中低产田改造力度,不断提高高标准农田的比重。我国是一个淡水资源稀缺的国家,目前全国每年农业缺水约300亿立方米,今后缺水问题会更加突出,对农业的持续稳定发展带来很大不利影响。一些粮食主产区长期过量利用地下和地表水资源,造成严重的生态隐患。中央已对加强水利改革发展作出了全面部署,要认真落实各项措施,严格实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度,突出加强农田水利等薄弱环节建设,大力发展节水农业,着力破除水资源紧缺的瓶颈制约,为农业发展提供有力保障。
    二是毫不动摇地稳定和完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是农村的基本经营制度。对这项制度,我们历来讲两句话。讲稳定,是因为这项制度适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点、符合农民群众愿望,是党的农村政策的基石。只有长期稳定农村基本经营制度,保护好农民土地承包权益,才能保持农村经济持续健康发展和农村长治久安。讲完善,是因为农业生产力在发展,农业生产关系必须不断地与之相适应。实际上我们一直在完善这项制度。从收入分配看,开始是“交够国家的、留足集体的,剩下全是自己的”,现在全都由农民自己支配。从承包期限看,第一轮是15年不变,第二轮延长为30年不变,现在又进一步明确为长久不变。从统分结合的关系看,过去的“统”单纯靠村组集体,现在靠农民合作和多元化、多层次、多形式的经营服务体系。但在工业化城镇化快速推进的背景下,农业发展也面临着新的挑战,主要是随着农村劳动力持续向外转移,一些地方农忙季节缺人手问题越来越突出、务农劳动力老龄化越来越明显、农业兼业化副业化越来越普遍。“谁来种地”、“地怎么种”,日益成为我们必须面对和解决好的重大问题。解决这些问题,要把握好三点:第一,大力发展农民专业合作社和各种农业社会化服务组织,为农户提供低成本、便利化的生产经营服务。第二,按照依法自愿有偿原则,鼓励和引导农户流转土地承包经营权,发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。将来农业经营形式会多样化,但家庭经营任何时候都是最基本的形式。这既是由农业的产业特征决定的,也已经被农业现代化国家的实践所证明。国家鼓励工商企业为农户提供产前、产中、产后服务,不提倡工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地。第三,推进农业现代化和规模化,需要培养一代新型农民。要加快发展农村职业教育,加强农业技术培训,采取有力的政策措施鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村。这件事关系农业长远发展,要作为一项基础性重大工程来抓。
    三是坚持不懈地推进农业科技进步。农业的根本出路在科技。科技的每一个重大突破,都会带来农业生产力的极大发展。当今世界,新的农业科技革命正在蓬勃兴起,很多国家把大力推进农业科技创新作为战略重点。我国农业发展到今天,已经到了更加依靠科技突破资源环境约束、实现持续稳定发展的新阶段,必须把农业科技摆上更突出的位置。提交这次会议讨论的文件稿对农业科技创新进行了重点部署。要大力增强农业科技创新能力,加强农业基础性、前沿性科学研究,抓好生物技术特别是优良品种培育,抢占农业高技术领域的制高点。要加快科研体制改革,推动资源整合,着力解决科技创新和农业生产脱节的问题。大力加强农技推广体系建设,稳定和强化基层公益性农技推广机构,加快发展社会化农技服务组织,着力解决“最后一公里”问题。“一粒种子可以改变一个世界”。要积极发展现代种业,加快培育一批育繁推一体化的大型种子企业。要适应农村劳动力结构出现的新变化,积极发展农机装备业,加大农机具购置补贴力度,加快实现粮食作物全程机械化,稳步推进经济作物和养殖业机械化,全面提高农业机械化水平。
    四是持续加大农业支持保护力度。发达国家走过的历程表明,在市场经济条件下,建设现代农业离不开国家的支持保护。这与工业化城镇化进程中农业比较效益低、容易出现萎缩有关,也与农业承载多种功能、在经济社会发展中始终具有不可替代的基础作用有关。我国农业经营规模小,还面临日益激烈的国际竞争,实行农业支持保护政策尤为必要。我国农业已进入高成本时期,既要保障农民的经济利益、调动他们的生产积极性,又要考虑城镇中低收入者的承受能力,不断加大农业补贴力度,这是一项长期政策。目前,我国农业补贴水平与加入世界贸易组织的承诺相比还有明显差距,继续增加补贴的空间还很大。随着综合国力增强,今后要在进一步完善政策和操作方式的基础上,不断增加农业补贴。同时,要继续加大财政支出、国家固定资产投资、土地出让收益和信贷资金对农业的投入,不断提高农业支持保护水平。
    在对外开放不断扩大的背景下,发展现代农业、保障农产品有效供给,需要利用好国际国内两个市场、两种资源。加入世界贸易组织10年来,我国劳动密集型农产品出口快速增长,部分土地密集型农产品进口增加较多,这种贸易格局总体上反映了我国人多地少水缺的资源禀赋特征和农业的比较优势。适度进口结构性短缺农产品,对缓解国内资源紧缺矛盾、保障市场供给是必要的,但必须把握好“度”。对于我们这样一个有着十几亿人口的大国来说,立足国内基本解决吃饭问题的方针绝不能动摇。今后农业对外开放的广度和深度还会进一步拓展。这要求我们进一步提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源的能力,完善农产品进出口战略规划和调控机制,从长计议,趋利避害,争取主动。
    (二)关于新农村建设
    中央作出社会主义新农村建设部署以来,各地积极探索,扎实工作,取得了明显成效。但必须清醒看到,我国最大的发展差距仍然是城乡差距,最大的结构性问题仍然是城乡二元结构。城镇化的快速发展,为解决好“三农”问题创造了有利条件,但并不会自然带来农村面貌的较快改变,搞不好城乡差距还会继续扩大。同时还要看到,我国人口总规模巨大,即使今后城镇化水平大幅提高,仍将有数亿人生活在农村,必须让他们也过上现代文明生活。这就是我们一再强调要统筹城乡发展,一手抓城镇化一手抓新农村建设的基本考虑。必须强调,城镇化不可能取代新农村建设,城镇与农村在经济社会生活中的功能性差别不可能、也不应该被消除。不能把城镇建设的做法简单地套用到农村建设中去,不能把城镇的居民小区照搬到农村去,赶农民上楼。农村建设还是应该保持农村的特点,有利于农民生产生活,保持田园风光和良好生态环境。我们要按照中央的要求,全面协调地推动农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设和党的建设,持之以恒把农村的事情办好,建设好农民幸福生活的美好家园。
    一是持续改善农村基础设施。虽然近些年农村基础设施建设有了很大进展,但还远远不够。做好这件事,要着眼长远,精心谋划。要切实提高规划的科学性、前瞻性,充分考虑今后农村人口布局的变化趋势,注重各类基础设施之间的衔接配套,充分发挥整体和长远效益。要坚持循序渐进,逐步提高水平。农村基础设施建设是一个动态的过程,不可能一劳永逸,并且随着经济社会发展,农民的要求会不断提高,建设内容要不断拓展,标准也要不断提升。要坚持建管并重,农村基础设施建起来不易,管护起来更难,要积极探索管理、运营的新机制,落实管护责任,降低使用成本,让已建成的设施持久发挥作用。要多渠道增加投入,在调动农民积极性的同时,更加注重发挥公共财政的作用,长期坚持把国家基础设施建设的重点放到农村。住房和城乡建设部门要加强对村庄规划和农村建房的指导,提高农村民居的设计和建设水平。
    二是提高农村社会事业发展水平。发展教育、卫生、文化事业,增加人力资本投资,是促进农村发展最有效的途径。要把发展教育放在经济社会发展的优先位置,把加强农村义务教育放在整个教育的优先位置,紧紧抓住提高农村义务教育质量这个核心,加大经费保障力度,下大力气改善办学条件,扩大免费师范生计划,尽快培养一大批教学水平高、有志于农村教育事业的优秀教师,让农村孩子能够共享优质教育资源。大批农村劳动力进城,农村学生数量和农村学校布局发生很大变化。但农村教学点的撤并要十分慎重,充分考虑学生上学方便和交通安全。世界各国都有一些规模很小的学校,有的甚至只有几个学生。如果农村群众和孩子确有需求,村教学点就要坚持办,而且要办好。要加强寄宿制学校的建设,严格对校车的管理,确保学生的安全。要进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度,逐步提高筹资标准和国家补助水平。充实农村医生队伍,提高医生素质,推动优质卫生资源向农村覆盖,建立健全农村医疗卫生服务网络。要加强农村公共文化服务体系建设,整合利用好现有的资源,进一步加大投入,开展适合农村特点的文化活动,满足农民日益增长的精神文化需求。
    三是促进城乡社会保障一体化发展。我们已经按保基本、广覆盖、有弹性、可持续原则,搭建起了农村社会保障制度框架。但要看到,农村社会保障在执行中还存在不少有待改进的地方,保障水平与城镇也有很大的差距。今后一个时期,农村社会保障总的方向是完善制度、提高水平、逐步并轨。完善制度,就是要针对实践中暴露出的问题对现行政策和办法进行修订完善,加大对困难群体参保的补助力度,加强资金监管,做到公开透明,把好事办好。提高水平,就是要调整财政支出结构,加大对农村社会保障的支持,使保障水平能够随着经济发展相应提高。逐步并轨,就是要在城乡社会保障制度设计上协调一致,逐步缩小保障水平上的差距,最终迈向城乡一体化。
    (三)关于城镇化
    城镇化是经济社会发展的必然趋势,也是现代化的重要标志。我们坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,引导农民有序进城务工、安家落户,促进了城镇化持续快速健康发展。30多年来,城镇常住人口增加了5亿人,其中有相当数量是进城的农民工。今年底,全国城镇化水平将超过50%。大规模的人口迁徙,史无前例,世所罕见,既改变了亿万农民的命运,更为经济发展注入了强大动力。需要注意的是,推进城镇化涉及面广、政策性强,对存在的问题要有清醒认识,对今后可能遇到的矛盾、困难甚至风险要有充分估计。这里,我强调三点:
    第一,把促进人口城镇化作为重要任务。近些年来,城镇建设日新月异,规模迅速扩大,人口明显增加。但进入城镇的农民工,绝大多数还只是有就业而难以安家。这显然不符合大多数农民工尤其是新生代农民工的愿望,但要使进城农民工真正成为城镇居民,绝不是改变一下户籍那么简单。如何促进人口城镇化,至少有这样两个关系长远的重大问题必须考虑:一要合理引导人口的流向。大量农民工向少数大城市、特大城市和沿海发达地区集中,极大地推动了这些地方的经济增长,但同时也提高了这些地方人口城镇化的成本,甚至超越了这些地方资源环境的承载能力。我国是世界上人口最多的国家,比美国多10亿多人,是日本的10倍多,是韩国的30倍,不可能只靠几个城市圈和少数经济发达地区来完成规模如此巨大的人口城镇化。因此,必须一方面采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户,另一方面,按照主体功能区规划的要求,加快调整地区生产力布局,引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移,让更多农民就地就近转移就业,形成合理的城镇体系和人口布局。这既是促进人口城镇化的重大举措,也是转变经济发展方式、调整经济结构、实现区域经济协调发展的重大任务。二要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利,应当让他们带着这些权利进城,也可以按照依法自愿有偿的原则,由他们自主流转或处置这些权利。这不仅可以让转移进城的农民进退有路、更有底气,还有利于规范发展农村的土地承包经营权流转市场,促进适度规模经营,提高留乡务农农民的收入。对暂未落户城镇的农民工,要注重从制度上促进基本公共服务全覆盖和均等化,努力解决他们在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购、社会保障等方面的实际问题。
    第二,推进征地制度改革。城镇化不可避免地要占用农民土地。关键在于怎么占用,利益怎么分配。现行征地制度是历史的产物,在我国工业化城镇化发展过程中发挥了重要作用。但也带来人口城镇化明显滞后于土地城镇化的矛盾,以及对农民土地财产权利保护不够和建设用地粗放等问题,特别是一些地方以农村土地属集体所有为名,不与农民沟通、协商就强占和乱占农户的承包地,损害农民的合法权益。对此,农民很有意见,社会反响强烈。今年年初国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》后,各方面对加快修改土地管理法、推进集体土地征收制度改革呼声很高。这是一件大事,一头连着农民利益,一头连着工业和城镇建设。推进征地制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到,我国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。《国有土地上房屋征收与补偿条例》体现的立法理念、对一些重大问题的处理,原则上也适用于征地制度改革。当然,后者更加复杂。要使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障,必须按照有利于保护农民利益和节约集约用地的原则,精心设计征地制度改革方案,广泛听取社会意见,按程序加快开展相关工作。本届政府要出台这项改革的相应法规。
    第三,妥善解决农村“三留守”问题。农村留守儿童、妇女、老人问题,是很多国家在城镇化过程中都出现过的普遍现象,但在我国显得更为突出。由于农民工就业不稳定、城镇生活成本高以及户籍制度等多种原因,很多农民短期内难以举家进城。近年来,涉及“三留守”的伤亡事故、权益侵害等时有发生,令人痛心疾首。妥善处理这些问题,是以人为本的必然要求,事关农村社会和谐稳定。当前,要抓紧研究制定相关政策措施。对留守儿童,要切实保障他们的人身安全和接受义务教育的权利,给予更多的关心关爱,使他们健康快乐成长。对留守妇女,要通过多种途径帮助她们解决实际困难,丰富精神文化生活,让她们生活安定、心情舒畅。对留守老人,要在提供新型农村社会养老保险的基础上,发展适合农村特点的老龄服务体系,建立健全农村老年社会福利和社会救助制度,让他们能够安度晚年。必须看到,彻底解决“三留守”问题,特别是留守儿童、妇女问题,根本出路在于实现农业的现代化和在城镇化中逐步解决进城农民户籍问题。这是一个长期的过程,但要积极创造条件加以推进。
    三、努力确保明年农业农村发展好势头
    这几年,我们能够成功应对国际金融危机的冲击,保持国民经济平稳较快发展,很重要的一点就是农业农村形势好。明年,宏观调控面临的形势复杂严峻,特别是经济增长下行压力和物价上涨压力并存,做好农业农村工作具有特殊重要的意义。如果明年粮食和农业生产出现大的波动,势必影响全局。应当清醒地看到,粮食在实现“八连增”之后,产量基数已经很高,稳定发展粮食生产难度加大。农业生产成本居高不下,而部分农产品价格出现下降苗头,势必影响农民的生产积极性;气候因素存在不确定性,全国特别是粮食主产区是否会发生大范围的严重旱涝等自然灾害难以判定;连续增产增收后,一些地方出现了盲目乐观的倾向。我要强调的是,对明年的农业生产,特别是粮食生产,各地区各部门务必高度重视,并采取切实有效措施,真正做到思想不麻痹、政策不减弱、工作不松懈、投入有增加,确保明年农业再夺丰收。
    一要抓好粮食和农业生产。保障农产品有效供给,首要任务是稳住粮食生产,确保不出现滑坡。粮食产量一年下滑近千亿斤的事情,历史上曾经发生过。要尽全力避免这种情况再度发生。为此,要继续提高粮食最低收购价,加大粮食生产补贴力度,鼓励和引导农民稳定粮食播种面积。要大力推广农业技术,特别是防灾减灾、稳产高产技术,深入开展粮棉油糖高产创建活动,着力提高单产水平。继续实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划,加快提升800个产粮大县(市、区、场)生产能力。今年我们开展了粮食稳定增产行动,通过整合强化各方面政策,有效调动了农民、地方政府和农业科技人员“三个积极性”,明年要总结经验、完善办法,加大力度做下去。同时,要加强规划、落实政策,抓好园艺作物标准园、畜禽水产示范场建设,积极扶持蔬菜、生猪和牛羊肉等“菜篮子”产品生产,扩大紧缺、优质品种供应,切实抓好农产品质量安全监管。要继续坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制,销区和大城市郊区要保持必要的生产能力。
    二要加强农产品流通和市场调控。农产品流通建设滞后是当前影响市场价格稳定的突出问题,明年要在这方面采取一些大的举措。要统筹规划全国农产品流通设施布局,加快全国性、区域性骨干批发市场建设和改造,推进大宗农产品仓储物流设施建设,扶持农民专业合作社和种养大户建设产地仓储保鲜设施,加快发展鲜活农产品连锁配送物流中心,支持建立一体化冷链物流体系,努力改变农产品流通设施落后状况。要加强农产品供求的信息服务,创新农产品流通方式,加快推进生产与消费对接,支持发展直供直销,清理农产品流通环节各种收费,有效降低流通成本。要加强农产品市场调控,保持农产品价格合理水平,进一步完善重要农产品临时收储办法,抓紧建立健全生猪、牛羊肉、主要品种蔬菜等鲜活农产品市场调控机制,健全粮棉油糖等农产品储备制度。加强农产品进出口调控,降低国际市场波动对国内市场的影响。
    三要加大投入力度。这几年,中央每年都强调增加“三农”投入,这次又明确要求明年财政用于“三农”的支出、国家固定资产投资对农业农村的投入和农业科技投入都要加大力度,确保增量和比例都有提高。各地区各有关部门要把这些要求落到实处。现在需要财政花钱的地方很多,支出压力很大,我们宁愿少上点建设项目、压缩些其他方面开支,也要确保“三农”投入。要突出重点,加大对主产区、特别是粮食和生猪生产等大县的支持。要有效整合国家投入,提高资金使用效率,切实加强资金监管,坚决制止、严厉查处违规行为。要引导更多信贷资金投向“三农”,大中型银行要履行为农服务义务、支持县域经济发展,适当放宽市场准入、加快发展适合农村特点的小型金融机构,积极发展多种形式的小额信贷。即将召开的全国金融工作会议要把推动农村金融改革发展、增加农村金融供给作为一个重要内容研究部署。
    四要深化农村改革。抓好农村土地管理的基础性制度建设,明年要基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证,推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作,稳步扩大农村土地承包经营权登记试点。集体林权制度改革明年要基本完成明晰产权、承包到户的改革任务,草原承包改革要加快步伐。继续抓好农村综合改革,做好公益性乡村债务清理化解工作,探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制。深入推进农业科技体制改革,加快建立新型农业科技创新和农技推广的体制机制,明年务必完成乡镇或区域性农技推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构建设任务。要认真总结统筹城乡发展综合配套改革试点经验,做好农村改革试验区工作。
    五要保障和改善农村民生。农村安全饮水、电网改造、道路建设、沼气工程、危房改造等,要按照规划要求扎实推进。落实发展农村义务教育的各项政策,突出解决学生安全和营养等问题,加快出台校车安全条例和管理办法,实施好学生营养改善计划。加快农村文化建设,扎实抓好农村各项文化惠民工程。进一步提高农村医疗卫生服务能力,新型农村合作医疗筹资标准从230元提到300元,国家补助由200元提高到240元,扩大保障范围,提高报销比例,让农民得到更多实惠。新型农村社会养老保险明年要实现全覆盖。农村最低生活保障要提高规范化管理水平,加强对低保对象的甄别,真正让困难群众受益。这些任务复杂繁重,必须把工作做深做细。
    四、不断提高做好“三农”工作的能力和水平
    做好新形势下的“三农”工作是一篇大文章,既需要具有较高的理论政策水平,又需要有丰富的实践经验,还要对农民有深厚的感情。从事这项工作的同志,要深刻认识“三农”问题的重要性、长期性、复杂性,善于把握农业农村发展的客观规律,统筹协调好各方面关系,更加科学有效地推动农业农村发展。
    一是始终坚持“重中之重”战略思想。这是做好“三农”工作的根本。中央提出的把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想,不仅是指导现阶段工作的,也是管长远的。应当看到,随着工业化城镇化的推进,工农城乡相互联系更加紧密、相互影响更加广泛、相互作用更加直接,“三农”问题日益成为全社会范围的重大问题。农业形势好坏、农民收入高低、农村发展快慢以及农民工境况如何也会更多地反映到工业和城市中来,影响到经济社会生活的方方面面。因此,在今后相当长的时期内,虽然国内生产总值中农业份额会下降、农村人口会减少,但农业在国民经济中的基础作用不会改变,“三农”问题在党和国家工作全局中的重要地位不会改变。这个道理,不仅现在要反复讲,今后更要一直讲;不仅要在农村讲,更要在城市讲;不仅要体现在号召上,更要落实在行动上。特别是各级领导干部要牢固树立、自觉践行“重中之重”战略思想,发挥表率作用。
    二是始终尊重农民意愿。这是党的群众路线的具体体现,也是做好“三农”工作的基本准则。只有符合农民意愿,我们的各项政策和工作才能够得到群众的广泛支持和拥护,才能真正调动广大农民的积极性。各级领导干部要在认识上和感情上端正对农民的态度,无论做决策还是抓工作,都要设身处地为农民着想,认真听取群众意见。要切实转变思想和工作作风,克服主观主义和长官意志,不要擅自替农民做主、代农民决策,更不能搞强迫命令。即使是为农民办好事,也要允许农民有一个认识和接受的过程,不要追求整齐划一、一步到位。尤其需要注意的是,目前农民的分化程度在不断加深,各个地方、各家各户之间情况差别越来越大,不同人考虑问题的出发点和利益诉求不完全一样。在农村开展各项工作,不仅要体现多数人的意愿,也要充分考虑少数人的特殊情况和合理要求。
    三是始终维护农民权益。在经济上充分关心农民的物质利益、在政治上切实保障农民的民主权利,这是党的十一届三中全会确立的重要指导思想,也是30多年来农村改革发展取得巨大成就的重要原因。在工业化城镇化加快发展的新阶段,必须适应利益关系的深刻变化和社会进步的要求,以新的思路、新的举措更好地维护农民权益。尊重农民的物质利益,不仅在于增加农民的生产经营收入,而且要更加重视维护农民在土地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益。保障农民的民主权利,不仅在于让农民按自己的意愿参加村委会换届选举,而且要更加重视扩大村民自治范围,完善与农民政治参与意识不断提高相适应的乡镇治理机制。当前,一些地方强行征收农村土地、强制流转承包地等做法,严重侵害了农民物质利益和民主权利,必须坚决予以制止。我们不仅要给群众看得见、摸得着的眼前实惠,更要考虑长远,注重从根本上为农民谋福利。
    四是始终坚持从实际出发。农业农村发展越是形势喜人,越要保持清醒头脑。改变历史形成的农村落后面貌,不是一朝一夕的事情,要靠长期的艰苦奋斗,循序渐进地解决问题。我们国家这么大,农村情况千差万别,发展不可能一个模式,必须因地制宜,做到科学决策、量力而行,切忌急功近利、一哄而起。必须在吃透民情上下功夫,做扎实细致的调查研究,深入乡村深入群众,和农民交朋友,了解农村的真实情况和群众的真实想法,使我们的决策和工作更加切合实际。农村改革走到今天,确实需要加强顶层设计,统筹谋划,讲究程序,但基层和农民群众的创造始终是改革的力量源泉。改革能够率先在农村取得突破,靠的是农民群众的首创精神;今后促进农村改革发展,仍然离不开农民群众的首创精神,我们要最大限度地保护和激发农民群众的创新热情和创造能力,保持推动农村改革发展的强大活力。
    五是始终按政策和法律办事。在农村做任何事情,都必须坚守政策和法律底线。一些地方在工作中出现这样那样的问题,有的是由于干部政策和法制观念淡薄、甚至明知故犯,也有的与干部不懂政策不懂法有关。无论哪种情况都是不允许的。要牢固树立依法行政的理念,严格按照政策和法律赋予的权限开展工作,既不能缺位也不能越位。要加强学习,深刻领会和准确把握“三农”工作的基本理论、基本方针和基本政策,熟悉农业农村领域的法律和规章。政策和法律不仅是约束,也是保护。善于用政策凝聚人心,通过认真执行和落实政策,可以把农民团结到党和政府的周围,有效推动农村改革发展。善于运用国家法律,引导农民用法律手段维护自身权益,有利于促进农村社会稳定。新从事“三农”工作的同志,尤其要抓紧系统学习有关农村政策和法律,了解农村改革的历程、农村体制和政策的沿革,尽快掌握农村工作要领。
    做好明年农业农村工作,对稳住经济社会发展大局至关重要;促进农业农村长期稳定发展,事关现代化建设全局。我们要紧密团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围,周密部署,扎实工作,努力保持农业稳定发展、农民持续增收好势头,以优异成绩迎接党的十八大胜利召开!
    (本文系温家宝同志2011年12月27日在中央农村工作会议上的讲话。)

来源:  农民日报
提交时间:2012-2-10

 

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